Տեղեկանք ընտրական գործընթացներում վարչական ռեսուրսների չարաշահման կանխարգելմանը միտված սկզբունքների և չափանիշների մասին

«Ականատես» դիտորդական նախաձեռնությունը,

• արձանագրելով ՀՀ ընտրական պատմության ընթացքում վարչական ռեսուրսների չարաշահման պրակտիկան,
• կարևորելով Երևանի ավագանու ընտրություններում բարեվարքության բարձր չափորոշիչների պահպանման անհրաժեշտությունը,
• ընդգծելով միջազգային լավագույն չափանիշներին և ՀՀ օրենսդրությանը համապատասխան ընտրությունների անցկացման հարցում գործող իշխանության պատասխանատվությունը,

հրավիրում է ընտրություններին մասնակցող կուսակցությունների և կուսակցությունների դաշիքների, պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների, պետական և համայնքային այլ կառույցների ուշադրությունը՝ հետևելու վարչական ռեսուսների չարաշահման կանխարգելմանը միտված միջազգային և ներպետական օրենսդրության պահանջներին։

Սահմանումներ

Կան մի շարք միջազգային փաստաթղթեր, որոնք սահմանում են վարչական ռեսուրսը և առաջարկում սահմանափակել դրա օգտագործումն ընտրական գործընթացներում:

Վարչական ռեսուրսների չարաշահման բացառման շուրջ ձևավորված միջազգային սկզբունքները բխում են Եվրոպայում անվտանգության և համագործակցության խորհրդաժողովի (այժմ՝ ԵԱՀԿ) 1990թ․ Կոպենհագենի հանդիպման փաստաթղթից, որի 5․4 կետն ընդգծում է «պետության և քաղաքական կուսակցությունների հստակ տարանջատումը: Մասնավորապես՝ կուսակցությունները չպետք է սերտաճեն պետության հետ»։ Նույն փաստաթղթի 7․6 կետով սահմանվում է, որ քաղաքական կուսակցությունները և կազմակերպությունները պետք է ապահովվեն անհրաժեշտ իրավական երաշխիքներով, որոնք թույլ կտան նրանց մրցել միմյանց հետ օրենքի առջև և իշխանությունների կողմից հավասար վերաբերմունքի պայմաններում ¹։

Եվրոպայի Խորհրդի «Ժողովրդավարություն՝ իրավունքի միջոցով» (Վենետիկի) հանձնաժողովի «Ընտրական գործընթացներում վարչական ռեսուրսի չարաշահման մասին» զեկույցը (2013թ.) տալիս է մի քանի էական սահմանումներ․

«Վարչական ռեսուրսները մարդկային, ֆինանսական, նյութական և այլ ոչ նյութական ռեսուրսներն են, որոնց տիրապետում են իշխող կուսակցությունները, թեկնածուները և քաղաքացիական ծառայողները ընտրությունների ընթացքում՝ հանրային հատվածի աշխատողների, ֆինանսների և այլ բաշխումների հանդեպ իրենց վերահսկողության և հանրային ենթակառուցվածքների հասանելիության բերումով։ Վարչական ռեսուրս է հանդիսանում նաև ընտրված կամ նշանակված պաշտոնյայի՝ իր դիրքից բխող հանրային հեղինակությունը, որը կարող է փաստացիորեն վերածվել քաղաքական և կամ այլ տիպի աջակցության» ²։

«Վարչական ռեսուրսների չարաշահումը քաղաքացիական ծառայողների, ինչպես նաև իշխող կուսակցությունների և թեկնածուների անօրինական վարքագիծն է՝ օգտագործելու իրենց պաշտոնեական դիրքը և կապերը պետական ինստիտուտների հետ՝ ընտրությունների արդյունքի վրա ազդելու նպատակով։ Վարչական ռեսուրսների չարաշահումը անարդար առավելություն է տալիս իշխող կուսակցություններին և թեկնածուներին իրենց մրցակիցների հանդեպ՝ այդպիսով խաթարելով ընտրական գործընթացներում հավասարության սկզբունքը, ինչպես նաև ընտրողի՝ կարծիք ձևավորելու ազատությունը» ³։

Ընտրական գործընթացի ժամանակահատվածը

Միջազգային փաստաթղթերում ընտրական գործընթացն ընդգրկում է գործողությունների ավելի լայն շրջանակ, քան ենթադրում է օրենքով սահմանված պաշտոնական նախընտրական քարոզչության ժամանակահատվածը, և այն ներառում է օրինակ՝ ընտրական տեղամասերի ձևավորումը, ընտրական հանձնաժողովների կազմավորումը, թեկնածուների գրանցումը ⁴։ Վարչական ռեսուրսներ չչարաշահելու սկզբունքը, հետևաբար, տարածվում է ընտրական գործընթացի ավելի ընդգրկուն ժամանակահատվածի վրա, քան օրենքով սահմանված պաշտոնական քարոզարշավի ժամկետներն են։Իշխող կուսակցությունները և թեկնածուները, միջազգային բարեվարք գործելակերպի ոգուն համապատասխան, պետք է չչարաշահեն վարչական ռեսուրսները ընտրական գործընթացի ողջ ընթացքում։

Հիմնարար սկզբունքներ

Վարչական ռեսուրսի չարաշահման կանխարգելման համար գործում են մի շարք հիմնարար սկզբունքներ․

• Թափանցիկության և տեղեկատվության ազատության սկզբունքները, մասնավորապես, կարևոր նախապայման են վարչական ռեսուրսների չարաշահման կանխարգելման համար։
• Հավասար հնարավորությունների սկզբունքը ևս էական է արդար ընտրական գործընթացի ապահովման համար։ Այն, մասնավորապես, ներառում է կուսակցությունների գրանցման, լրատվամիջոցներով լուսաբանման, կուսակցությունների ֆինանսավորման գործընթացները, ինչպես նաև վարչական ռեսուրսների հավասար հասանելիությունը։
• Վերջապես, չեզոքության սկզբունքը, որը պետք է կիրառվի հանրային ծառայողների, ինչպես նաև հանրային կառույցների նկատմամբ՝ իրենց գործառույթները իրականացնելիս ⁵։

Վարչական ռեսուրսների չարաշահման օրինակներ

Վարչական ռեսուրսների չարաշահումն ընդգրկում է նախարարությունների, տարածքային և տեղական հանրային կառույցների տեխնիկական ռեսուրսների օգտագործումը (օր՝ տրանսպորտային միջոցներ, դահլիճներ, հեռախոսներ) և մարդկային ռեսուրսների (հանրային ծառայողներ, պաշտոնյաներ) ներգրավումը իշխող ուժերի քարոզչական գործողություններում։ Նման չարաշահումները հանգեցնում են կուսակցությունների/թեկնածուների միջև անհավասարությանը՝ մասնավորապես իշխող և այլ կուսակցություների/թեկնածուների միջև։ Հատկապես տուժում են խորհրդարանում ներկայացվածություն չունեցող ուժերը ⁶։

Ըստ «Ընտրական գործընթացներում վարչական ռեսուրսների չարաշահման կանխարգելման և արձագանքման» վերաբերյալ Վենետիկի կանձնաժողովի և ԵԱՀԿ Ժողովրդավարական հաստատությունների և մարդու իրավունքների գրասենյակի (ԺՀՄԻԳ) համատեղ ուղեցույցի (2016)՝ իշխանությունների կողմից հանրային ծառայողների նկատմամբ իրականացված որևէ ճնշում կամ սպառնալիք ևս հանդիսանում է վարչական ռեսուրսի չարաշահում ⁷։

ԵԱՀԿ/ԺՀՄԻԳ-ի կողմից տարբեր երկրներում ընտրական գործընթացների դիտարկման արդյունքում բացահայտվել են վարչական ռեսուրսների չարաշահման այնպիսի դեպքեր, ինչպիսիք են, օրինակ, ենթակառուցվածքային ծրագրերի իրագործումը նախընտրական շրջանում ընտրողների ձայներ գրավելու համար, պետական աշխատողների կողմից քարոզչությունն աշխատանքային ժամերին, ուսուցիչների և աշակերտների ներգրավումը քարոզարշավում դասաժամերի ընթացքում, հանրային ծառայողների նկատմամբ ճնշումները քարոզչական միջոցառումներին մասնակցելու կամ որևէ թեկնածուի օգտին քվեարկելու նպատակով, քաղաքական հակառակորդների հանդեպ հետապնդումները, իշխող ուժի գործունեության անհամաչափ շատ լուսաբանումը պետական հեռուստաընկերությամբ և այլն ⁸։

Վարչական ռեսուրսների օրինական կիրառում

Կառավարությունը պետք է կարողանա շարունակել իր բնականոն աշխատանքը ընտրական գործընթացների ժամանակահատվածում ևս։ Ընտրությունների շրջանում վարչական ռեսուրսների չարաշահման ռիսկերի առկայությունն ամենևին չի նշանակում, որ վարչական ռեսուրսներ չեն կարող օրինաչափ կերպով օգտագործվել պետական ինստիտուտների բնականոն գործունեության ապահովման համար։ Ընտրական գործընթացների շրջանում վարչական ռեսուրսների օրինական կիրառումը դրանց չարաշահումից տարբերելու համար միջազգային պրակտիկայում որպես հիմք է ընդունվում ժամանակացույցը։

Այսպես` ընտրված կամ նշանակված պաշտոնյայի կողմից վարչական ռեսուրսի կիրառումը համարվում է օրինաչափ, եթե գործողությունը (օր.՝ հանրային շինությունների բացման արարողություն, նոր հանրային շինարարական աշխատանքերի մեկնարկ, հանրային ոլորտի աշխատողների աշխատավարձի և նպաստների բարձրացում) բխում է երկարաժամկետ ծրագրից, ինչպես օրինակ՝ նախանշված է եղել ֆինանսական տարվա սկզբին կամ օրենսդրի նստաշրջանի սկզբին, պաշտոնը ստանձնելու սկզբին։ Նման գործողությունների արդյունքները չպետք է տեսանելի լինեն միայն ընտրական գործընթացի ժամանակահատվածում, իսկ, օրինակ, հանրային նոր շինություների բացման հաճախականությունը նախընտրական շրջանում չպետք է տարբերվի ոչ ընտրական ժամանակահատվածից, և հակառակը, ընտրական գործընթացի ժամանակահատվածում դեռևս քարոզչությունից առաջ չնախատեսված նոր ծրագրերի և գործողությունների նախաձեռնումը պետական բյուջեի միջոցների ներգրավմամբ և/կամ սոցիալական աջակցության տրամադրումն ընտրողների որևէ խմբի կարող է որակվել որպես վարչական ռեսուրսի չարաշահում ⁹։

Քաղաքական կամքի և բարի կամքի դրսևորման սկզբունքը

Ընտրական գործընթացների բնագավառում գործունեություն իրականացնող միջազգային կառույցները կոչ են անում իրենց անդամ-պետություններին վարչական ռեսուրսների չարաշահումը կանխելու նպատակով ազգային օրենսդրության մեջ ներառել այնպիսի կարգավորումներ, որոնք հստակ տարանջատում կդնեն մի կողմից պետական հաստատությունների և հանրային ծառայողների բնականոն աշխատանքի, մյուս կողմից` նախընտրական քարոզչական գործողությունների միջև, կպաշտպանեն հանրային ծառայողներին հնարավոր ճնշումներից, վերահսկողություն կսահմանեն հանրային ֆինանսների և կուսակցությունների նախընտրական քարոզչության ֆինանսավորման նկատմամբ, կնախատեսեն պատասխանատվության մեխանիզմներ։

Սակայն փորձը ցույց է տալիս, որ շատ պետությունների օրենսդրական կարգավորումներ վարչական ռեսուրսների կիրառման վերաբերյալ հիմնականում թերի են և/կամ չափազանց ընդհանուր, որպեսզի արդյունավետ լուծում տան վարչական ռեսուրսների չարաշահման կոնկրետ դեպքերին։ Երբեմն էլ, օրենսդրական կարգավորումները բարդանում են, քանի որ սահմանափակումները կարող են խոչընդոտել այլ իրավունքների իրականացմանը։

Միջազգային չափանիշները ենթադրում են, որ օրենսդրական կարգավորման բացակայության պայմաններում իշխանությունները պետք է առաջնորդվեն էթիկայի/բարեվարքության սկզբունքներով՝ երաշխավորելով խաղի հավասար պայմաններ բոլոր քաղաքական մրցակիցների միջև։ Պետությունը պարտավորություն ունի պաշտպանելու այդ սկզբունքները, քանի որ վարչական ռեսուրսների չարաշահումը ընտրական գործընթացի շրջանում կարող է խաթարել ժողովրդավարական և սահմանադրական պետության հիմնարար պահանջները։ Ուստի, էական նշանակություն ունի իշխանությունների քաղաքական կամքը՝ ապահովելու ազատ, արդար և թափանցիկ ընտրություններ։ Ժողովրդավարական և իրավունքի գերակայության պետությունը ենթադրում է համընդհանուր արժեքներ, հավասար կանոնների քաղաքական և իրավական մշակույթ, որտեղ հանրային ծառայողները և քաղաքական գործիչերը (հատկապես իշխող) ոչ միայն առաջնորդվում են օրենքով, այլև ձգտում են պահպանել էթիկայի բարձր չափանիշներ ¹⁰։Նման պրակտիկա կա, մասնավորապես, սկանդինավյան երկրներում, որտեղ նախընտրությունը տրվում է ոլորտի ինքնակարգավորմանը՝ քաղաքական ուժերի միջև ջենթլմենական համաձայնության և հավասարության սկզբունքները կամավոր կերպով պահպանելու միջոցով։

Ներպետական օրենսդրություն

ՀՀ գործող Ընտրական օրենսգրքի 23-րդ հոդվածը նախատեսում է նախընտրական քարոզչության սահմանափակումները՝ ներառյալ վարչական ռեսուրսի օգտագործման մասով: Օրենսգրքի 23-րդ հոդվածը սահմանում է վարչական ռեսուրսները որպես մարդկային, ֆինանսական և նյութական այն միջոցներ, որոնց ընտրությունների ժամանակ տիրապետում են հանրային պաշտոններ և հանրային ծառայության պաշտոններ զբաղեցնող անձինք, որը պայմանավորված է հանրային ոլորտում անձնակազմի, ֆինանսների և հատկացումների նկատմամբ նրանց վերահսկողությամբ:

Նույն հոդվածով արգելվում է նախընտրական քարոզչություն կազմակերպելը կամ կատարելը, ցանկացած բնույթի քարոզչական նյութ տարածելը, նախընտրական քարոզչության նպատակով ծառայողական պարտականությունների իրականացման համար տրամադրված ֆինանսական, տեղեկատվական միջոցները, տարածքները, տրանսպորտային և կապի միջոցները, նյութական ու մարդկային ռեսուրսները (բացառությամբ «Հատուկ պետական պաշտպանության ենթակա անձանց անվտանգության ապահովման մասին» ՀՀ օրենքով պետական պահպանության ենթակա բարձրաստիճան պաշտոնատար անձանց նկատմամբ կիրառվող անվտանգության միջոցառումների) օգտագործելը՝ նույն հոդվածում թվարկված անձանց և հանրային ծառայության մեջ գտնվողներին:

Ազգային ժողովի պատգամավորին և անմիջականորեն ընտրողների կողմից ընտրված համայնքների ղեկավարներին և ավագանու անդամներին չի արգելվում քարոզչություն կատարելը կամ քարոզչական նյութ տարածելը` բացառելով 23-րդ հոդվածի 1-ին մասում նշված վարչական ռեսուրսների օգտագործումը:

Ընտրական օրենսգրքի նույն հոդվածով սահմանվում են նաև հանրային ծառայության մեջ գտնվող՝ ընտրություններին մասնակցող կուսակցության ընտրական ցուցակում ընդգրկված թեկնածուների նախընտրական քարոզչության իրականացման առանձնահատկությունները:

Դրան զուգահեռ, ՀՀ Վարչական իրավախախտումների վերաբերյալ (ՎԻՎ) և ՀՀ Քրեական օրենսգրքի մի շարք հոդվածներ նախատեսում են վարչական և քրեական պատասխանատվություն վարչական ռեսուրսի չարաշահման մի շարք դրսևորումների համար: Մասնավորապես՝

• ՎԻՎ օրենսգրքի 40.8-րդ հոդվածով վարչական պատասխանատվություն է սահմանված քարոզչություն իրականացնելու իրավունք չունեցող անձի կողմից նախընտրական քարոզչություն իրականացնելու կամ նախընտրական քարոզչության նպատակով վարչական ռեսուրսը օգտագործելու համար:
• Քրեական օրենսգրքի 210-րդ հոդվածի 2-րդ մասը պատասխանատվություն է նախատեսում իշխանական կամ ծառայողական լիազորությունները կամ դրանցով պայմանավորված ազդեցությունն օգտագործելով ընտրական սուբյեկտների իրավունքների կամ պարտականությունների իրականացումը խոչընդոտելու համար:
• Քրեական օրենսգրքի 211-րդ հոդվածի 2-րդ մասը պատասխանատվություն է նախատեսում իշխանական կամ ծառայողական լիազորությունները կամ դրանցով պայմանավորված ազդեցությունն օգտագործելով նախընտրական քարոզչություն կատարելուն կամ նախընտրական քարոզչություն կատարելուց հրաժարվելուն հարկադրելու կամ նախընտրական քարոզչություն կատարելուն այլ կերպ խոչընդոտելու համար:
• Քրեական օրենսգրքի 236-րդ հոդվածը պատասխանատվություն է նախատեսում հավաք անցկացնելուն կամ դրան մասնակցելուն խոչընդոտելու, հավաքին մասնակցելուն հարկադրելու կամ հավաքին մասնակցելու կամ հավաքին մասնակցելուց հրաժարվելու նպատակով նյութապես շահագրգռելու համար՝ ինչը կատարվել է իշխանական կամ ծառայողական լիազորությունները կամ դրանցով պայմանավորված ազդեցությունն օգտագործելով:Քրեական օրենսգրքի 441-րդ հոդվածով պատասխանատվություն է նախատեսվում պաշտոնատար անձի կողմից իշխանական կամ ծառայողական լիազորությունները կամ դրանցով պայմանավորված ազդեցությունը չարաշահելու կամ լիազորություններն անցնելու համար և վարչական ռեսուրսի չարշահման որոշ դեպքեր կարող են ստանալ նման որակում:
  Դիտորդական առաքելության մասին

«Ականատես» դիտորդական առաքելությունը հիմնադրվել է 2018թ.՝ «Թրանսփարենսի Ինթերնեշնլ հակակոռուպցիոն կենտրոն», «Ժուռնալիստների «Ասպարեզ» ակումբ» ՀԿ-ների, «Ռեստարտ» գիտակրթական հիմնադրամի և «Իրավունքի զարգացման և պաշտպանության» հիմնադրամի կողմից:

Երևանի ավագանու 2023թ․ ընտրություններում «Ականատես» դիտորդական նախաձեռնությունը իրականացնում է նախընտրական, քվեարկության օրվա և հետընտրական գործընթացների դիտորդություն։

Առաքելության նպատակն է նպաստել ազատ և արդար ընտրությունների անցկացմանը, ընտրական գործընթացների օրինավորությանը, դրանց նկատմամբ հանրային վերահսկողությանը և բարձրացնել ընտրական գործընթացների հանդեպ հանրային վստահության մակարդակը։

«Ականատեսը» գործում է անկախ՝ պահպանելով անկողմնակալության սկզբունքը և զերծ մնալով այնպիսի գործողություններից, որոնք կարող են մեկնաբանվել որպես աջակցություն, քարոզչություն կամ հակաքարոզչություն ընտրություններին մասնակցող որևէ կուսակցության/կուսակցությունների դաշինքի օգտին կամ դեմ:

1. https://www.osce.org/odihr/elections/14304, պարբերություն 5․4 և 7․6
2. CDL-AD(2013)033, պարբերություն 12
3. CDL-AD(2013)033, պարբերություն 8 և 17
4. CDL-AD(2013)033, պարբերություն 9
5. CDL-AD(2013)033, գլուխ VI ևCDL-AD(2016)004, գլուխ II, կետ A
6. CDL-AD(2013)033, պարբերություն 13
7. CDL-AD(2016)004, պարբերություն 10
8. CG31(2016)07final, պարբերություն 10-14
9. CDL-AD(2013)033, պարբերություն 102 և107
10. CDL-AD(2013)033, պարբերություն 26, 28 և 29

Դիտորդական առաքելությունն իրականացվել է Եվրոպական Միության ֆինանսական աջակցությամբ: Բովանդակության համար պատասխանատվություն է կրում «Ականատես» դիտորդական նախաձեռնությունը, և պարտադիր չէ, որ այն արտահայտի Եվրոպական Միության տեսակետները։